建城[2004]38號
各省、自治區(qū)建設(shè)廳，直轄市建委，北京市、重慶市交通委員會，上海市城市交通管理局：
為了貫徹落實(shí)黨的十六大精神和《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，促進(jìn)城市交通與城市經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)就優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提出如下意見：
一、充分認(rèn)識優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的重大意義
城市公共交通是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運(yùn)交通系統(tǒng)，是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國計民生的社會公益事業(yè)。改革開放以來，我國城市公共交通有了較快發(fā)展，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的擴(kuò)大，一些城市交通擁堵、出行不便等問題日益突出，嚴(yán)重影響了人民群眾的正常生活和城市的發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，不僅是緩解城市交通擁堵的有效措施，也是改善城市人居環(huán)境，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。
公共交通優(yōu)先即"人民大眾優(yōu)先"。各地城市人民政府要充分認(rèn)識優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的重大意義，把大力發(fā)展公共交通，為城市居民提供安全、方便、舒適、快捷、經(jīng)濟(jì)的出行方式，作為實(shí)踐"三個代表"重要思想，堅持立黨為公，執(zhí)政為民的一項(xiàng)重要工作，擺到重要位置切實(shí)抓緊抓好。要在全社會廣泛宣傳實(shí)施" 公交優(yōu)先"的重要意義，營造有利于城市公共交通持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的社會氛圍。
二、優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的主要任務(wù)和目標(biāo)
按照因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，堅持政府主導(dǎo)、有序競爭、政策扶持、優(yōu)先發(fā)展的原則，加大投入力度，采取有效措施，爭取用五年左右的時間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位。公共汽電車平均運(yùn)營速度達(dá)到20公里/小時以上，準(zhǔn)點(diǎn)率達(dá)到90％以上。站點(diǎn)覆蓋率按300米半徑計算，建成區(qū)大于50％，中心城區(qū)大于70％。特大城市基本形成以大運(yùn)量快速交通為骨干，常規(guī)公共汽電車為主體，出租汽車等其他公共交通方式為補(bǔ)充的城市公共交通體系，建成區(qū)任意兩點(diǎn)間公共交通可達(dá)時間不超過50分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達(dá)到30％以上。大中城市基本形成以公共汽電車為主體，出租汽車為補(bǔ)充的城市公共交通系統(tǒng)，建成區(qū)任意兩點(diǎn)間公共交通可達(dá)時間不超過30分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重在20％以上。
三、強(qiáng)化城市規(guī)劃的指導(dǎo)作用
要認(rèn)真編制《城市綜合交通規(guī)劃》，確定城市交通發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，劃定公共交通基礎(chǔ)設(shè)施用地的范圍，保證城市公共交通設(shè)施發(fā)展的用地需求。要認(rèn)真編制《城市公共交通專項(xiàng)規(guī)劃》，明確不同的公共交通方式的功能分工、線網(wǎng)及設(shè)施配置、場站規(guī)模及布局等。擬建軌道交通的城市要認(rèn)真編制《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，明確遠(yuǎn)期目標(biāo)和近期建設(shè)任務(wù)以及相應(yīng)的資金籌措方案；明確軌道交通的線路站點(diǎn)選址、沿線用地規(guī)劃控制以及與其他交通方式的銜接。
大城市和特大城市的《城市綜合交通規(guī)劃》和《城市公共交通專項(xiàng)規(guī)劃》，應(yīng)由省級以上建設(shè)行政主管部門組織專項(xiàng)技術(shù)論證和審查后納入《城市總體規(guī)劃》，并按《城市總體規(guī)劃》的規(guī)定程序報批。《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》應(yīng)由省級建設(shè)行政主管部門初審后，報送建設(shè)部和國家發(fā)展改革委審查，報國務(wù)院審批。
2004年底以前，各城市人民政府要對規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況進(jìn)行一次全面檢查。對未按規(guī)定編制規(guī)劃的，要限期完成編制工作；對已編制規(guī)劃，但不符合城市發(fā)展需求的，要在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行修改完善，并依法報批。省級建設(shè)行政主管部門要定期對規(guī)劃的實(shí)施以及違反規(guī)劃行為的處理情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查。
四、完善城市公共交通場站設(shè)施
公共交通場站是城市公共交通的基礎(chǔ)性設(shè)施，要按照"統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作"的方式，加大政府投資建設(shè)的力度，加強(qiáng)公共交通場站的建設(shè)。機(jī)場、火車站、客運(yùn)碼頭、居住小區(qū)、開發(fā)區(qū)、大型公共活動場所等重大建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)將公共交通場站建設(shè)作為項(xiàng)目的配套設(shè)施，同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步竣工。已投入使用的公交場、站等設(shè)施，不得隨意改變用途。要注重各種交通工具換乘樞紐的建設(shè)，以縮短不同交通方式之間的換乘距離和時間，方便乘客換乘。
五、建設(shè)公共交通專用道路系統(tǒng)
"公交專用道"是實(shí)現(xiàn)公共交通優(yōu)先的主要載體。要把公共交通專用道路系統(tǒng)建設(shè)作為近期建設(shè)的重點(diǎn)，通過設(shè)置和劃定公共交通專用道路、優(yōu)先單向、逆向?qū)Ｓ镁�路等，保證公共交通車輛對道路的專用或優(yōu)先使用權(quán)。公共交通專用車道要配套設(shè)置完善的標(biāo)志、標(biāo)線等標(biāo)識系統(tǒng)，做到清晰、直觀。要加強(qiáng)宣傳教育，保證公共交通專用道不受侵犯，真正專用。要建立公共交通專用車道的監(jiān)控系統(tǒng)，對占用專用道、干擾公共交通正常運(yùn)行的社會車輛要嚴(yán)肅處理。
要通過科學(xué)合理設(shè)置公共汽車優(yōu)先通行信號系統(tǒng)，減少公共交通車輛在道路交叉口的停留時間。在城市主要交通干道，要建設(shè)港灣式停車站，配套建設(shè)站臺設(shè)施，并合理規(guī)劃設(shè)置出租汽車�？空�。
大運(yùn)量快速公共汽車運(yùn)營系統(tǒng)（BRT）是利用大容量的專用公共交通車輛，在專用的道路空間運(yùn)營并由專用信號控制的新型公共交通方式，具有交通運(yùn)量大、快捷、安全等特點(diǎn)，工程造價和運(yùn)營成本相對低廉。具備條件的城市應(yīng)結(jié)合城市道路網(wǎng)絡(luò)改造，積極發(fā)展快速公交系統(tǒng)。
六、制定優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策
城市公共交通是社會公益性事業(yè)，其發(fā)展要納入公共財政體系，統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)扶持。對城市發(fā)展具有全局性影響的軌道交通、綜合換乘樞紐、公共交通停車場站以及政府確定的公共交通建設(shè)項(xiàng)目、車輛更新等，政府應(yīng)給予必要的資金保證。
要建立規(guī)范的公共財政補(bǔ)貼制度。城市公共交通票價的確定，既要考慮企業(yè)經(jīng)營成本，也要考慮居民的承受能力，充分利用價格優(yōu)勢，吸引客流，最大限度的提高城市公共交通工具的利用率，促進(jìn)城市公共交通的優(yōu)先發(fā)展。各種城市公共交通方式之間也要建立合理的比價關(guān)系，提高系統(tǒng)的運(yùn)行效率。各城市建設(shè)行政主管部門應(yīng)配合財政、價格部門建立規(guī)范的企業(yè)成本費(fèi)用評價制度和政策性虧損評估制度，對企業(yè)的成本和費(fèi)用進(jìn)行評價，核定企業(yè)的合理成本。因價格限制因素造成的政策性虧損，政府應(yīng)給予補(bǔ)貼。
要建立公共財政補(bǔ)償機(jī)制。對城市公共交通企業(yè)承擔(dān)社會福利（包括老年人、殘疾人、學(xué)生、傷殘軍人等實(shí)行免費(fèi)或優(yōu)惠乘車）和完成政府指令性任務(wù)增加的支出，應(yīng)予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
要制定有利于城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策。各城市在實(shí)踐中已經(jīng)形成的優(yōu)惠政策應(yīng)繼續(xù)實(shí)行，并逐漸予以規(guī)范與完善。
七、積極穩(wěn)妥推進(jìn)城市公共交通行業(yè)改革
要按照建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城[2002]272號）要求，進(jìn)一步打破壟斷，開放城市公共交通市場，實(shí)行城市公共交通特許經(jīng)營制度，逐步形成國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭的格局。
要深化國有城市公共交通企業(yè)改革。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會資金和國外資本參與企業(yè)改革和重組，優(yōu)化企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，實(shí)行投資主體多元化。要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。深化企業(yè)內(nèi)部人事、用工和收入分配三項(xiàng)制度改革，分流安置富余人員，分離企業(yè)辦社會職能，創(chuàng)造企業(yè)改革發(fā)展的良好環(huán)境，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束、自我完善的市場主體。進(jìn)一步提高企業(yè)服務(wù)能力和水平，增強(qiáng)其在行業(yè)內(nèi)的影響力和帶動力。
八、全面提高行業(yè)科技水平和服務(wù)質(zhì)量
各地要增加科研資金投入，加強(qiáng)城市公共交通的科學(xué)基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，推動以智能交通為重點(diǎn)的城市公共交通行業(yè)科技進(jìn)步。要利用高新技術(shù)對傳統(tǒng)城市公共交通系統(tǒng)進(jìn)行改造，以現(xiàn)代通訊、信息技術(shù)為依托，促進(jìn)出行者、交通工具、交通設(shè)施以及交通環(huán)境各要素間的良性互動，形成信息化、智能化、社會化的新型城市公共交通系統(tǒng)。
城市公共交通企業(yè)要加大科技投入，盡快形成公共交通出行查詢系統(tǒng)、線路運(yùn)行顯示系統(tǒng)、營運(yùn)調(diào)度系統(tǒng)、站點(diǎn)和停車場站管理系統(tǒng)，并通過各種信息傳播媒體，使出行者能夠及時準(zhǔn)確地了解城市公共交通出行的有關(guān)信息。
要加強(qiáng)文明行業(yè)建設(shè)，強(qiáng)化職業(yè)技能和道德教育培訓(xùn)，提高城市公共交通的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。城市公共交通企業(yè)要加強(qiáng)營運(yùn)安全管理，落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，為乘客提供安全、便捷、舒適的乘車條件。要進(jìn)一步加強(qiáng)地鐵安全監(jiān)管和保衛(wèi)工作，加快地鐵安全事故應(yīng)急處置能力建設(shè)。
九、建立健全城市公共交通法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系
要從實(shí)際出發(fā)，借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，加快立法進(jìn)度，建立完善的法規(guī)政策體系，為優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提供法制保障。要進(jìn)一步完善城市公共交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在場站建設(shè)、車輛配備、設(shè)施裝備、服務(wù)質(zhì)量等方面，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施建設(shè)，提供服務(wù)。
各級建設(shè)行政主管部門，要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，加強(qiáng)對城市公共客運(yùn)交通市場的宏觀調(diào)控和統(tǒng)一監(jiān)管，依法查處各種非法營運(yùn)活動，維護(hù)公共交通市場秩序，保障合法經(jīng)營者的合法權(quán)益。要規(guī)范城市公共交通企業(yè)經(jīng)營行為，監(jiān)督檢查企業(yè)服務(wù)質(zhì)量，保障乘客的切身利益。要嚴(yán)厲查處侵占、破壞城市公共交通設(shè)施，危害城市公共交通運(yùn)營安全的行為，保障城市公共交通的安全。
十、切實(shí)加強(qiáng)對公共交通優(yōu)先發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)
優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要社會各方面的理解和支持。按照"完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的職能"的要求，各地城市人民政府要切實(shí)加強(qiáng)對優(yōu)先發(fā)展城市公共交通工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合各地實(shí)際，制訂切實(shí)可行的政策措施，促進(jìn)城市公共交通的健康發(fā)展。
各級建設(shè)行政主管部門要在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履行職責(zé)，把優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。要把優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，作為實(shí)施城市暢通工程、創(chuàng)建綠色交通示范城市、改善人居環(huán)境的主要內(nèi)容，突出抓好。要建立優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的激勵和評價機(jī)制，對于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通取得明顯成績的城市給予表彰，并定期對各地優(yōu)先發(fā)展城市公共交通工作進(jìn)行評估、檢查和監(jiān)督。
中華人民共和國建設(shè)部
二○○四年三月六日
